“税务乱象”启示录：不带“国”字头的税收文件一个都别信

2018“税务大年”。7月末，娱乐圈税务“大地震”开始，本以为随着10月初“范冰冰”被罚落定，影视圈的“自查自纠”会悄无声息地结束。不曾想，时隔2个月不到，编剧群体却在行业里发出了最惨烈的哀嚎。

11月29日，大量导演、编剧在朋友圈发声——被各税收优惠园区通知“补税三年”，至于具体怎么个补法，则流露出了多个版本，俨然一派“税务乱象”。其中流传最广且被大部分人证实的则是公式70%*（80%*40%-3.5%），约为编剧工作室总收入的20%。

恐慌、迷茫又愤慨。据腾讯贵圈报道，博纳影业总裁于冬、编剧刘和平、导演闫建刚、尤小刚、刘仪伟等行业名人迅速组成队伍，在广电总局大楼与税总领导进行了沟通，当刘和平讲述自己的生存困境，一位女性代表甚至当场抽泣。29日下午，刘和平发布沟通结果——3年补税不变，按16%补足。

唇亡齿寒，编剧群体“悲泣”的同时，获得了业内各方人士的同情。但如果你把眼光放至更广泛的人群中，如各大门户网站的评论区，不一样的声音便多了起来——“合法的话你怕什么？”“难道不该交税？”“别再哭穷了，拿工资交45%也没说什么！”“影视行业就该彻底查一查。”

编剧的“悲泣”并不一定正确。娱乐资本论（ID：yulezibenlun）经过对相关法律法规的梳理发现，本次税务总局要求的“补税三年”完全合法，而一开始流传出的税率，也在情理之内给了编剧很大的折扣。行业代表经过与税总沟通，最终把税率压到了16%，而这也是税总在法律范围内的底线。

“当真是会哭的孩子有奶吃，你说我们工薪阶层是不是也该联合起来搞一下？”一位上个月被扣了30%个税的某科技公司高层对小娱调侃。

“不承认地方税收政策” 

国务院：你还要我说几遍？

“税务总局可不容易错，错的是地方政府。”一位不愿意透露姓名的业内人士说出了自己的观点，“现在理性讨论的声音太少，那些编剧们稍微查询一下相关法律法规，就不会觉得是自己被欺负了。出来混，是时候还了。”

锦天城律所合伙人税务律师刘云刚表示，我国税法体系包括税收法律、税收行政法规、税务规章和税收规范性文件等几千部。其中，全国人大负责税收立法，税收行政法规由国务院制定颁发，其他税务规章和税收规范性文件都由国家税务总局制定实施，而地方政府根本没有税收立法权。

随后，刘云刚对小娱说出了一个颠覆常识的观点——各地区自行制定的税收优惠政策，如免税、先征后返等举措，本质上都是违法行为。“最近两年有因税收返还的问题，企业起诉地方政府和园区的案例不计其数，而最终企业很少得到法院支持。”

查阅相关材料，小娱获知，《税收征管法》作为我国税收征管领域的基本法律，该法第三条规定，除了相关法律的规定和国务院的行政法规，任何机关、单位和个人不得擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

为了维护税法的权威，2000年，国务院出台了《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）的行政法规，更具体地约束了地方政府在税务上的权力。《通知》第二条规定，地方政府不得擅自在法律、法规明确授予的权限外，更改、调整、变通国家税收政策。

由《征管法》和国务院《通知》可知，任何税收减免、返还等优惠政策，必须都要由法律、行政法规作出明确规定，或申请国务院批准才能奏效。但现实总没有规定的那样“纯粹”，出于自身利益考量，很多地方和园区都会私定税收优惠政策，为此国务院一度“痛下狠手”。

2014年，国务院颁布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62 号），要求各地区、各有关部门开展专项清理，认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策，对违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止。

由于没有给出任何缓冲空间，地方反应十分强烈。于是在该规定半年后，即2015年5月10日，国务院再次颁布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25 号），叫停有关专项清理行动，并对强调各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。25号文件此后一度成为了企业诉求政府如约返税的最佳“利器”。

似乎是看到了国务院最终的“服软”，此后各地擅自制定、承诺税收优惠的现象并未减少。2018年，历史仍在重演，国务院再次“亮剑”，对国税地税征管体制进行改革，实行以“国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导”的管理体制。

6月国税地税合且统一挂牌，7月全国省市县乡四级新税务机构全部完成挂牌，地方政府对税收的影响彻底减弱。

以上可以看出，国务院对地方政府擅自制定税收优惠政策的行为早已不满，并为此“三令五申”。上半年国务院对征税体制进行改革，而这实质上已预示着一场税务整改的风暴即将来临，2015年国务院的25号文即是地方税收优惠政策“新老划断”的最后一次机会。

“补税三年”合法

税总对“税率”一再退让

本次“补税”最为编剧群体诟病就是从2016年1月开始补足3年。“不是说法不溯过往吗？补三年的依据是什么？”一位被通知要补税的编剧对小娱吐槽。可以直观且强烈地感受到，此次编剧群体最为质疑的就是“补税三年”到底有没有合法性？

娱乐资本论（ID：yulezibenlun）查阅相关法律法规，很遗憾，确实有。《税收征管法》第五十二条就对未缴、少缴、偷税漏税等情况作出了税务机关可以“追征税款”的规定，其中包括三种情况：

1、因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。

2、 因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以延长到五年。

3、 对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。

由上文可知，在没有法律规定或者国务院批准下，地方的税收优惠政策实则没有任何法律效应。因此此次编剧“未缴、少缴税”的责任主要在于地方政府和税务机关，税务机关“追征税款”适用于第一种情况——“补税三年”，且不得加收滞纳金。

一些编剧流传出的在“补税”基础上要再加上“滞纳金”，多半符合第二种情况，因自身计算错误导致未缴或少缴税。而对于一些被定性为偷逃税的纳税人，如范冰冰等，税务机关对其进行“追征”可以无限期。

至于“补税”税率，娱乐资本论（ID：yulezibenlun）经过多方核实得知，最先接到通知的为上海地区的工作室，不管是明星工作室还是编剧工作室，大部分适用的是劳务报酬税率，补税公式为70%*（80%*40%-3.5%），约为总收入的20%。

其中“80%*40%”来自于新《个税法》对劳务报酬税率的规定。即劳务报酬（每一笔）允许扣除20%费用后计税，应纳税所得额2万元以下征收20%；2万元至5万元的部分，征收30%；超过5万元的部分，征收40%。大部分编剧的收入均适用40%税率。

“3.5%”来自于编剧工作室此前交的个税。小娱获知，接到“补税”通知的工作室，大部分为小规模纳税人（连续12月累计收入不超过500万），此前交税税率为3.3%（增值税+附加税），和3.5%（钱从工作室账户打到个人账户的个税），共计6.8%。

而实质上，根据《个税法》规定，工作室适用个税税率区间为5%-35%（全年应税额超50万部分，适用35%），很多编剧全年收入超过50万并不难。因此地方政府或园区，在没有法律规定或国务院批准前提下，事前给工作室核定3.5%税率，相当于给工作室个税打了一折，此举并不合法，也不会被税务总局承认。

但问题已经存在，并且持续几年，如何解决？娱乐资本论（ID：yulezibenlun）认为此前流露出来的“70%*（80%*40%-3.5%）”公式中，“70%”相当于税总为地方政府“擦屁股”，给予纳税人的“补偿”。梳理《个税法》，小娱发现，在“80%*40%”的基础上，“70%”的折扣只存在于“稿酬”征税中。当然原来编剧已经交过的“3.5%”，税总也进行了扣除。

11月29日，编剧刘和平和汪海林等人与税务总局的领导进行了沟通，得到的回复为“按2002年国税字52号文件缴纳16%，未足16%的补足即可。”

小娱查询得知，该文件为《国家税务总局关于剧本使用费征收个人税问题的通知》（国税发[2002]52号），对于剧本作者获取的剧本使用费，统一按特许权使用费来计税。《个税法》规定，“特许权”使用费税率为扣除20%费用后，征收20%，总体为80%*20%，即为16%。

当然，“16%”中会扣除原先已经交过的“3.5%”。某位编剧在编剧群中透露，他名下的工作室均被约谈，结果为“16%-3.5%”，需要补12.5%。“12.5%”相对于原先的“20%”，税务总局再次做出了让步。

“我们不按新个税法来，你们不要那么紧张。”有编剧在群里复述税总领导谈话内容。娱乐资本论（ID：yulezibenlun）认为，假如真严格按照新税率表中工作室的个税缴税税率，那么最高档就是“35%”（编剧并不难达到），编剧们只怕会“疯掉”。因为按照国税发[2002]52号文，编剧个人收取剧本费，只要缴16%，成立工作室反而要缴35%，那为什么要成立工作室？

如按刘和平所称税总答应的“16%”执行，那么回到缴税本身，因地方私定的“税收优惠政策”本身不合法，所以编剧成立工作室本不该具有“避税”功能，而最终结果也可能与理论一致，白忙活一场。而编剧因此多缴的3.3%的增值税，也许这可以理解为一项“普法”成本，此后编剧便会把这个观念永远记在心里——非国字头税收文件，一个都不信。

起诉地方政府能赢吗？

“影视工作室补缴税款的要害是国家税务总局此举违宪。”导演王军在朋友圈里的这则发言被众人转载，一时群情激奋。一位情绪激动的编剧向小娱表示，“连我们编剧这种韭菜都割，逼急了我们就要联合起来起诉税总违宪！”

编剧们的情绪可以理解，不过遗憾的是这位情绪激动的编剧，信誓旦旦地说要告税总，但却连基本的诉讼程序都不知道。“当时是谁承诺你优惠的，就告谁去。”一位律师表示。

那么，编剧去起诉地方政府能赢吗？还是很遗憾，不能，我们先来看此前的几个案例。

裁判文书网上充斥着大量企业与地方行政部门之间的税收纠纷案例，而法院判决的结果很少支持企业的返税诉求。另外，由于各地对“新老划断”的国务院国发〔2015〕25号文理解不同，因此各地法院对“先征后返”等税收政策的态度不尽相同。

如2014年，四川新光硅业公司因没有全部拿到乐山市政府承诺的“税收返还”，将乐山高新技术产业开发区管理委员会告上法庭，2016年四川乐山中级人民法院公布二审判决。判决显示，乐山政府面向相关企业出具的“税收优惠”政策不具有合法性，因此根据《行政诉讼法》，法院不支持政府违法的“行政允诺”，也就不支持原告的“返税”诉求。

当然，还有关键性的25号文。假如乐山市政府与新光硅业达成协议的日期在25号文发布时间之前，那么新光硅业的“返税”诉求还有一线生机，但前提是双方签订纸面协议。由于新光硅业公司未单独与乐山政府签署税收协议，因此在该案中，乐山政府发布的税收优惠通知，被视为单方面协议，没有法律效力，四川新光硅业最终败诉。

再如2017年，安徽庐江县天友房地产开发因“税收奖励”问题，将庐江县人民政府告上法庭，2018年7月二审判决下达。判决显示，双方签订的“税收奖励”协议包括营业税奖30%、土地增值税奖60%、企业所得税留存部分（40%）全部奖励，被安徽省高级人民法院判定为“先征后返”，违背税法和国务院相关法规规定，不具法律效应。

此外，国务院25号文的“新老划断”也被安徽高院解读为：需要符合法律法规政策。所以尽管天友房地产公司有“纸面协议”在手，最终还是败诉。

不过2017年，在潍坊讯驰公司诉安丘市政府的二审判决中，山东高院倒是部分支持了企业的“返税”诉求。

因潍坊讯驰与安丘市政府签订的《合同书》中包括“免收土地契税、土地增值税、土地使用税；营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助。”且此合同协议期限在25号文之前，因此山东高院二审支持了潍坊讯驰诉求的安丘市政府需按合同支付营业税、附加税和所得税留存部分。

令人“开眼界”的是，25号文规定的“对已兑现的部分，不溯及既往”有了另外一种绝妙的解释。因为潍坊讯驰与安丘市政府签订的合同中，明确规定“免收土地契约税、增值税、使用税”，而不知为何潍坊讯驰交了相关费用，诉求安丘市政府“返还”。山东高院不予支持，理由是“合同中未有相关说明”，不追溯，并赞赏了潍坊讯驰依法缴税的行为。

以上判例可以看出，尽管有国务院25号文“护航”，但符合规定的企业仍然面临着法院的“不同解读”。本次明星编剧工作室大规模“补税”，从2016年1月开始，早已超过了25号文发布的2015年5月10号日期，且涉及到优惠政策多为核定税率、先征后返或者先征后奖等，而税收减税、免税等权力均在中央政府，所以企业或个人以此起诉地方政府或部门，要求按照“约定”不予补税，依法无胜算的可能。

那就这样算了吗？刘云刚律师表示，“地方税务机关相关工作人员可能会受到上级部门追责。上半年国地税合并的原因之一，就是为了减少地方政府对税务机关的干预，统一税收执法。”

刘云刚告诉小娱，在对范冰冰的处罚通告中，“拆分合同隐瞒真实收入”和“利用工作室账户隐匿个人报酬的真实性质”被税务机关定性为“偷逃税”行为，由此，原无锡地税局、第六分局等有关负责人和相关责任人被国家税务总局责成问责。

“而在此次明星、编剧工作室‘补税’中，几乎全都适用‘利用工作室账户隐匿个人报酬的真实性质’，区别就是你主动补税了，既往不咎，如拒不补税被查出来就成了‘偷逃税’。一旦被定性为“偷逃税”，主管税务机关、个人、单位均可能面临严重的处分（处罚）。”

“乱象用重典”，一位上海地区的普通税务人员现在很慌，于是赶紧拿起手边那份新鲜出炉的2442家工作室名单，开始挨个拨打划归自己片区的纳税人电话。这几天她总听老人们说，这2442家，一个也跑不掉，她不知道税务系统里的人又会有几个会跑不掉呢？